Optymalizacja

OPTYMALIZACJA CZY MINIMALIZACJA?

Od pewnego czasu coraz więcej kontraktów drogowych realizowanych przez GDDKiA prowadzone są w oparciu o formułę „Zaprojektuj i wybuduj” na bazie tzw. „żółtego FIDICA”.

Dotychczas większość dróg dla GDDKiA prowadzono w oparciu o tzw. Czerwony Fidic i odnoszący się do niego art. 31.1 ustawy pzp. Zagrożeniem dla tego typu kontraktów była dokumentacja projektowa w całości przygotowywana przez Zamawiającego. Wszelkie błędy i uchybienia (czasem naciągane) wyłapywane były przez Wykonawcę w trakcie realizacji i zgłaszane Inżynierowi w postaci roszczeń. Odpowiedzialność za projekt była po stronie Zamawiającego.

W realizacjach opartych o tzw. Żółty Fidic i odnoszący się do niego art.31.2 ustawy pzp, odpowiedzialność za projekt przerzucona została na Wykonawcę, a Zamawiający określa jedynie wymagania jakościowe, zarówno dla całego zamierzenia inwestycyjnego w tzw. programie funkcjonalno-użytkowym (PFU), jak i dla poszczególnych jego elementów, załączając do PFU Warunki Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych (WWiORB). Modyfikacją tego typu kontraktów są realizacje mające najczęściej w nazwie zadania słówko „optymalizuj”, dla których Zamawiający oprócz opisu przedmiotu zamówienia czyli PFU przygotowuje dokumentację projektową, jednakże w treści umowy (Warunkach Kontraktu) całą odpowiedzialność za projekt i tzw. optymalizację przerzuca na Wykonawcę. Rodzi to oczywiście zagrożenie niezrozumienia Warunków Kontraktu przez Wykonawcę, który, co zresztą nie dziwi, ową „optymalizację” rozumieć będzie jako „minimalizację”.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego zwanego dalej rozporządzeniem w rozdziale 4 określa zakres i formę programu funkcjonalno-użytkowego składającego się z dwóch części: opisowej § 18 i informacyjnej §19. Nie analizując szczegółowo przywołanych paragrafów, chciałbym zwrócić uwagę na ustęp 3 i 4 części opisowej. W ustępie 3 wskazano na wymagania zamawiającego odnośnie przedmiotu zamówienia, dla których należy określić, podając odpowiednio w zależności od specyfiki obiektu budowlanego, wymagania dotyczące:

Przygotowania terenu budowy
Architektury
Konstrukcji
Instalacji
Wykończenia
Zagospodarowania terenu.

I dalej w ust. 4 czytamy: Opis wymagań, o których mowa w ust. 3, obejmuje:

Cechy obiektu dotyczące rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych i wskaźników ekonomicznych;
Warunki wykonania i odbioru robót budowlanych odpowiadających zawartości specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, o których mowa w rozdziale 3.

Tłumacząc z języka prawniczego na prosty język inżynierski, specyfikacje techniczne opracowywane jako opis przedmiotu zamówienia dla kontraktów „ na wykonanie robót budowlanych” (czerwony fidic) są jednocześnie opisem przedmiotu zamówienia dla kontraktów „zaprojektuj i wybuduj” z tą jednak różnicą, że w pierwszym przypadku opisują one wymagania jakościowe dla zaprojektowanych już elementów robót, w drugim natomiast określają wymagania stawiane elementom przewidzianym do zaprojektowania a następnie do wykonania (żółty fidic), przy czym w pierwszym przypadku są to specyfikacje techniczne, w drugim zaś są to WWiORB. §19 ustęp 4 podaje wyraźnie, że WWiORB odpowiadają zawartości specyfikacji technicznych. Reasumując, niezależnie od statusu WWiORB, który powinien być określony w opisie przedmiotu zamówienia czyli w PFU, WWiORB stanowią jego integralną część i podobnie jak PFU tworzą opis przedmiotu zamówienia. Istotna różnica polega na tym, że specyfikacje techniczne opracowywane są dla wszystkich elementów robót przewidzianych w dokumentacji, która również jest opisem przedmiotu zamówienia, WWiORB zaś opracowywane są dla elementów przewidzianych do zaprojektowania a następnie wykonania. Może się zatem zdarzyć, że dokumentacja opracowana przez wykonawcę, zawiera takie elementy, których wykonania nie przewidział zamawiający lub, których konieczność zaprojektowania wynikła w trakcie opracowywania dokumentacji np. zbiornik p.poż. dla którego zamawiający nie przewidział WWiORB a tym samym nie określił żadnych wymagań. Wymagania te mogą być określone w odrębnych przepisach np. o ochronie p.poż. pod warunkiem oczywiście przywołania tych przepisów w PFU.

Podobnie jest w przypadku elementów, które stanowią część dokumentacji, w stosunku do których zamawiający nie określił wymagań a które z całą pewnością mają wpływ na jakość i funkcjonalność, a których parametry wynikają z przepisów techniczno-budowlanych. Takimi elementami w przypadku inwestycji drogowych są najczęściej niweleta i oś drogi. W takim właśnie przypadku zamawiający najczęściej zostawia pole dla szeroko pojętej optymalizacji ograniczając ją jedynie wymaganiami określonymi w przepisach prawa lub obszarem umiejscowienia inwestycji (osie dróg).

Ktoś może zapytać, a gdzież tu optymalizacja? Skoro zamawiający przewidział wymagania jakościowe dla wszystkich lub prawie wszystkich elementów? Jakiej to optymalizacji oczekuje zamawiający? Pytanie takie zadają sobie wszyscy oferenci składający ofertę na wykonanie zamówienia. Od właściwej na nie odpowiedzi zależy oczywiście cena ich oferty i kalkulacja przyszłych kosztów. To w końcu zamawiający określa w SIWZ co chce mieć, w jakiej jakości i w jakim standardzie? Analizując zapisy tego typu kontraktów wyróżnić zatem możemy następujące rodzaje optymalizacji.

Optymalizacja rozwiązań projektowych

Oprócz oczywiście wymagań formalnych stawianych dokumentacji projektowej tj. projekt budowlany i projekt wykonawczy oraz wymagań zapisanych w PFU dotyczących projektowania, istnieją rozwiązania projektowe zawarte w dokumentacji, które można poddać modyfikacji. Są to jak już wspomniałem najczęściej te elementy projektowe, dla których w PFU zamawiający nie przewidział żadnych wymagań odwołując się do odpowiednich przepisów w tym przepisów techniczno-budowlanych lub określając je nienaruszalnością wydanych decyzji np. decyzji środowiskowej. W dokumentacji drogowej takimi elementami są najczęściej niweleta oraz oś drogi. Mogą to być również sposoby zabezpieczenia akustycznego, dla których określono jedynie współczynnik pochłaniania dźwięku w dB lub inne elementy nie przewidziane w WWiORB lub określone jedynie parametrami użytkowymi.

Dobrze przemyślana optymalizacja niwelety jako elementu dokumentacji spowoduje zbilansowanie mas ziemnych nie tylko ilościowe ale również pod kątem minimalizacji kosztów transportowych. Oszczędność tą w zależności od wielkości zadania można liczyć nawet w milionach zł. Dobrze wykonana optymalizacja niwelety to również mniejsza długość rowów odwadniających, ścieków skarpowych oraz innych związanych z nią (niweletą) parametrów. Korekta osi przeprowadzona w ramach optymalizacji pozwoli w ograniczonym zakresie uniknąć miejsc o gorszych parametrach geotechnicznych, co może prowadzić do redukcji ilości pali fundamentowych jak również wielkości samych fundamentów. Warunkiem oczywiście dobrze przeprowadzonej optymalizacji jest właściwe rozpoznanie warunków gruntowych, lokalizacji podstawowych wytwórni, kopalni kruszyw, żwirowni jak i szeroko rozumianego terenu przyszłej budowy. Dopiero takie rozpoznanie pozwala na właściwą optymalizację rozwiązań projektowych i redukcję ewentualnych kosztów przeszłej budowy. Przytoczony powyżej zakres optymalizacji stanowią elementy dokumentacji projektowej, mające wpływ na redukcję kosztów budowy. Zagrożeniem tej optymalizacji jest chęć modyfikacji rozwiązań projektowych, nawet tych, dla których zamawiający określił wymagania wskazując w PFU dokładne rozwiązania projektowe np. konstrukcje przyczółków wiaduktów (monolityczne, z gruntu zbrojonego itp.), kierując się na przykład łatwością w utrzymaniu lub trwałością eksploatacyjną.

Optymalizacja elementów procesu budowy

Kto powiedział, że optymalizacja dotyczyć powinna tylko stałych elementów robót przewidzianych do wykonania? Być może pojęcie optymalizacji zawiera w sobie nie tylko elementy robót, dla których zamawiający przewidział wymagania i zawarł je w odpowiednich WWiORB, być może optymalizacji podlegać może również sam proces realizacyjny, organizacja budowy, optymalizacja technologii robót czy też procesów produkcyjnych, które również mogą zredukować koszt realizacji na czym najbardziej przecież zależy właśnie Wykonawcy. Ten rodzaj optymalizacji łączy się bezpośrednio z poprzednim, bo można powiedzieć, że praktycznie w całości zależny jest od niego. Im lepsze rozwiązania projektowe tym większa oszczędność dla wykonawcy. Bilans robót ziemnych można przecież zminimalizować poprzez takie zaprojektowanie niwelety aby nasypy o największej objętości zlokalizowane zostały w pobliżu żwirowni lub aby drogi transportu z wykopu w nasyp były jak najkrótsze. Sposób wzmocnienia podłoża również może być elementem procesu optymalizacji. Jeśli zamawiający w PFU pozostawił w tym względzie dowolność rozwiązań, to tylko od wykonawcy zależy dobór odpowiedniej technologii. W zależności od zadania i określonych w PFU wymagań zamawiającego można by pewnie znaleźć więcej takich elementów ale chce przejść do kolejnego elementu optymalizacji sprawiającego w mojej ocenie najwięcej problemów interpretacyjnych.

Optymalizacja elementów robót stałych

Innym elementem optymalizacji kosztów są elementy robót stałych, dla których zamawiający nie przewidział żadnych wymagań w WWiORB. Są to najczęściej takie roboty, które nie zostały przewidziane a które wynikają z procesu projektowego lub których parametry nie wpływają znacząco na jakość i funkcjonalność całego zadania. Są to również elementy wynikające z uzgodnień dokumentacji projektowej szczególnie dla robót branżowych dla których odpowiedni zarządcy wydają warunki techniczne wykonania danych robót jak np. przekładki sieci energetycznych lub uzbrojenia podziemnego. Dla tych robót zamawiający celowo ogranicza podawanie wymagań, bo nie są one głównym przedmiotem jego zamówienia a stanowią jedynie roboty konieczne do wykonania w ramach zadania. Można zatem powiedzieć że te właśnie roboty dla kontraktów typu „zaprojektuj i buduj” stanowią największą niewiadomą kosztową i stanowią ryzyko wykonawcy, które powinien on skalkulować w swojej ofercie.

Większość wykonawców w ramach tzw. optymalizacji usiłuje optymalizować właśnie te elementy widząc w tym spodziewaną korzyść finansową. Tymczasem warunki większości kontraktów określone w PFU określają minimalne wymagania dla elementów przewidzianych do wykonania. Wymagania te w odniesieniu zarówno do gotowych elementów jak i sposobu ich wykonania zawarte zostały z WWiORB, które niezależnie od zapisów kontraktu stanowią integralną część PFU, co wprost wynika z §18 przywołanego rozporządzenia. Pamiętajmy, że zarówno przepisy techniczno-budowlane jak i wszelkie normy i inne dokumenty o charakterze technicznym określają minimalne wymagania odnośnie wyspecyfikowanych tam parametrów. Nie chodzi oczywiście o wartość samego parametru, bo nie oznacza to, że beton B20 można bez konsekwencji zastąpić betonem B40 (używając starej nomenklatury) ale o zakres tolerancji gotowego elementu, np. rzędną dowolnego elementu specyfikacja określa z dokładnością do ±2 cm. Podnosząc te wymagania element ten wykonać można z dokładnością ±1 cm. Mówiąc prościej oznacza to że dany element wykonać można dokładniej, staranniej. Niezrozumiałe w tym kontekście jest wymuszanie przez wykonawców zmiany tych parametrów pod płaszczykiem tzw. optymalizacji np. kostkę granitową zastąpimy kostką betonową „będzie pan zadowolony”, a geosyntetyk zastąpimy innym o „prawie” tych samych parametrach.

Jeśli parametry tych elementów określone zostały w wymaganiach zamawiającego to zmiana lub choćby niewielkie odstępstwo tych parametrów oznaczać będzie zmianę wymagań zamawiającego i w skrajnych przypadkach oznacza zmianę umowy. Umowa bowiem zawarta została na wykonanie elementów o takich właśnie określonych przez zamawiającego cechach. Przytoczę tutaj dość trywialny przykład ilustrujący powyższą tezę:

Zamawiający w PFU określił wymagania odnośnie okuć stolarki drzwiowej okiennej. Wszystkie okucia maja być ze złota. Wzmocnieniem tych wymagań było określenie próby kruszcu, a wszystko to opisane zostało w WWiORB stanowiących integralną część PFU. Wykonawca, co oczywiste, uzasadni bezsens takiego rozwiązania i będzie próbował zamienić „złote klamki” na inne powiedzmy „standardowe”. Różnicy w cenie nie muszę chyba uzasadniać. Z kolei zamawiający w żaden sposób nie uzasadni swoich wymagań w sposób techniczny, przypuszczam nawet, że okucia stalowe byłyby pod względem użytkowym dużo bardziej zasadne niż złote, ale takie właśnie ze złota zamówił sobie zamawiający, opisał je w PFU, warunkach kontraktu i swoich wymaganiach. Czy wobec tego wykonawca podpisując umowę na wykonanie robót, których elementem są złote klamki, ma prawo optymalizacji takiego rozwiązania powołując się na przepisy techniczne, polskie normy i inne dokumenty i uzasadniając to przy tym możliwością optymalizacji zapisaną w umowie?

Jeśli zamawiający chce mieć złote klamki i zawarł to w swoich wymaganiach to nie ma możliwości prawnej na dokonanie takiej zmiany, chyba że zgodnie z art.144 ustawy pzp zamawiający przewidział w SIWZ taką możliwość i określił warunki wprowadzenia zmiany. Warunki kontraktowe Fidic w klauzuli 13, przewidują możliwość wprowadzenia zmiany, ale zmiana taka obwarowana została przeprowadzeniem odpowiedniej procedury z dokonaniem redukcji kosztu włącznie. Istnieje zatem możliwość zamiany klamek ze złota na inne ale zamawiający ma prawo potrącić sobie z Kwoty Kontraktowej różnicę kosztu. Jest jeszcze jeden dość istotny warunek. Zamawiający w takim przypadku musi wyrazić na to zgodę.

Inną kwestią w przypadku zamówień publicznych jest pytanie: co na to odpowiednie organy kontroli? Z tego już jednak tłumaczyć się będzie zamawiający a wykonawcę z tego tytułu nikt do odpowiedzialności pociągać nie będzie.

Dariusz Drewing